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参与救灾医务人员之医疗过失责任豁免制度
——美国相关立法及其启示

陈志华 北京陈志华律师事务所

作者声明：本文系在丁香园网站首次发表。未经本文作者书面同意，任何媒体不得转载。

引子

2005年8月29日，美国路易斯安那州遭受了“卡特里娜”五级飓风的袭击。该次飓风造成了1,836人死亡，705人失踪，新奥尔良市80%的面积被洪水淹没，市内部分地方的积水深达15英尺，大批市民被迫撤离到其他城市。

在飓风灾害发生的当天，安娜•玛丽亚•鲍（Anna Maria Pou），美国路易斯安那州立大学医学院一位耳鼻喉科医生，立即来到了新奥尔良纪念医学中心（Memorial Medical Center）参与医疗救护。她和其他医生护士一起，在没有供电、缺乏足够食品和饮水、气温高达华氏100多度的极端恶劣条件下，负责照看、疏散被洪水所困的住院病人和受伤者，挽救了许多人的生命。然而，令人没有想到的是，安娜医生事后被人控告在前述照看病人期间，对四位老年重症护理病人使用了大剂量止痛剂并致其死亡。2006年7月18日，当地检察官以二级谋杀罪名逮捕了安娜医生和两位与其一起工作的护士（检察官后来撤销了对护士的指控并要求她们在法庭作证）。当地法院组成了大陪审团，对本案进行了一年多的审理。2007年7月24日，陪审团宣布拒绝对安娜医生提出控告，安娜医生重获自由。

本案在美国各界尤其是医疗行业引起了广泛的关注，并且造成了极其深远的影响。美国医生们提出，在地震、飓风等自然灾害来临的非常态情况下，由于时间、医疗设备、自然条件等限制，对于医生的医疗行为不适用通常的标准进行评判。因此，为了避免其医疗行为受到不公正的评判，医生开始寻求法律保护。医生要求在官方宣布的紧急状态下，其实施的医疗救护行为不得被追究民事责任和刑事责任。

路易斯安那州立法

2008年4月和5月，由于安娜医生案件的影响，在医疗行业从业者的强烈要求下，路易斯安那州议会分别一致通过了两项法令，免除本州医生及来自其他州的志愿者在灾区实施医疗救治时的民事责任。法令规定，在官方宣布的紧急状态期间，将免除医生和其他医疗技术人员的一般民事责任（general civil liability）。责任免除还包括医生在疏散途中实施的医疗救治，以及医生根据军队或政府制定的方案实施的医疗救护行为。但是，上述责任免除不包括医生的故意行为和重大过失（gross negligence）。法令要求检察官对有关人员提起控告前，将任何可能的刑事调查先交由一个保密的医学评估小组（medical review panel）进行评估。该小组将由一位当地验尸官、一位医生或护士以及一位由政府指定的灾难医学专家组成。评估意见具有参考性，但可能会成为法庭记录的一部分。

美国医学会立法建议

在路易斯安那州进行立法的同时，美国其他州的医生也提出了同样的要求。他们认为，在下一次灾难到来之前进行相关立法是非常必要的，因为现有的法律并不能够让医生们毫无顾虑地参与灾难发生时的医疗救护。美国医学会在其2007年年会上，起草了一部相关州立法的模板（model state legislation），以保护自愿在或已在被宣布为灾区工作的合格 控，除非其行为出于恶意或故意。同时，该建议还寻求提高州法律关于责任认定的标准。例如，要求原告证明医生存在重大过失或故意伤害。

统一紧急状态志愿医务人员法

在2005年飓风“卡特里娜”发生后，大量美国各地的医生、护士、药剂师以及其他医务人员等，志愿来到路易斯安那州帮助求助受灾民众。但是，他们却被红色隔离带挡在了受灾现场外面，无法开展救助工作。原因之一，是当地政府部门很难核实这些志愿医务人员的执业许可以及执业状态，无法在未确认这些人员具有合法执业许可的情况下允许他们在该州合法实施医疗救治。而且，对可能存在的医疗过失责任、工作补偿以及其执业范围的担心等，导致这些志愿医务人员无法及时被调遣，从而阻碍了他们开展有效的救治工作。

美国统一各州法律全国代表大会（National Conference of Commissioners on Uniform State Laws），简称统一法律委员会（the Uniform Law Commission），是由美国著名的执业律师、法官和立法者等组成的一个非官方组织，到目前已有117年的历史。该组织致力于在关键领域研究、起草并推广法律在美国各州的统一实施。

针对在2005年“卡特里娜” 飓风救灾期间出现的上述问题，统一法律委员会在飓风发生不久即开始研究和起草一部示范法案（model bill），并于2006年7月14日发布了其起草的《统一紧急状态志愿医务人员法》（the Uniform Emergency Volunteer Health Practitioners Act），供各州立法机构参考。其后，该组织曾对该示范法案进行了多次修订，最新版本为2007年8月的修订版。

目前，在美国各州均可通过各种方式确认医务工作者的执业许可状态，但问题是各州确认的方法不同。这一点在“卡特里娜” 飓风救灾期间成为突出，严重地阻碍了紧急救护的效率。为此，该示范法案建议设立国家级的注册医生和其他健康工作者的登记档案，以便各州在遇害紧急情况时使用该档案，避免因验证医生或其他健康工作者的执业许可状态及执业范围而耽误宝贵时间。同时，为了解除志愿医务工作者对可能存在的医疗过失责任的顾虑，该示范法案还规定，将免除所有有偿或无偿参加救灾的志愿医生以及调配这些人员的机构，在灾区实施医疗救护时的一般民事责任，除非存在重大过失或故意行为。另外，法案还建议给予无报酬志愿者以同样的保护。

自2006年以来，科罗拉多州、印地安那州、肯塔基州、新墨西哥州和田纳西州等5个州已采用该示范法案，夏威夷州、伊利诺斯州、路易斯安那州、马里兰州、明尼苏达州、俄克拉荷马州、宾夕法尼亚州、犹他州和佛蒙特州等9州正在考虑采用该法案。

美国立法对中国的启示

美国是典型的联邦制国家。除统一的联邦法律外，美国各州均可制定自己的法律，且在本州管辖范围内发生法律效力。美国各州关于医生执业许可、执业范围以及医生权利与义务的法律规定不尽相同。同时，美国大部分医生是典型的自由职业者，并不附属于其执业医疗机构。因此，在遇到“卡特里娜” 飓风这类紧急情况时，来自美国各州的志愿医生在灾害发生的地方实施紧急救治时，首先面临的是执业许可问题，其次是执业范围问题。这也是美国迫切统一各州医生执业许可状态确认程序的主要原因。

中国不同于美国。中国是成文法国家。关于执业地点许可，中国卫生部制订的《医师执业注册暂行办法》第16规定，在经医疗、预防、保健机构批准的卫生支农、会诊、进修、学术交流、承担政府交办的任务和卫生行政部门批准的义诊时，医生不受注册执业地点的限制，无需办理执业地点变更注册手续。在“5.12”汶川地震救灾过程中，参加救灾的外地医生均是根据卫生部及地方各级卫生行政部门的统一调遣，并经其所在医疗机构同意而实施各种形式的医疗救护。因此，参加抗震救灾的医生无须考虑执业地点的合法性问题。关于执业范围，中国法律亦有类似的法律规定。卫生部发布的《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》第5条规定，对病人实施紧急医疗救护的；依据国家有关规定，经医疗、预防、保健机构批准的卫生支农、会诊、进修、学术交流、承担政府交办的任务和卫生行政部门批准的义诊等，不属于超范围执业。据此，参加抗震救灾的医生亦不必考虑其执业范围的合法性问题。但是，如果中国医生未经原单位同意和当地卫生行政部门统一调遣而自行前往灾区实施医疗救护，则可能存在执业地点和执业范围的执业合法性的法律风险。

但是，中国医生在灾区实施紧急医疗救护时，与美国医生一样，均需考虑可能存在的医疗过失责任。在此方面，中国现有法律远不及美国的法律制度完善。在中国，目前仅《医疗事故处理条例》第33条规定有责任免除条款，即在紧急情况下为抢救垂危患者生命而采取紧急医学措施造成不良后果的，不属于医疗事故。但是，由于《医疗事故处理条例》本身存在的缺陷，因此，法院在审理医疗损害赔偿案件时往往视《条例》而不见，《条例》在司法实践中早已被边缘化。而且，对该法律条款的不同理解亦造成了法律适用的不统一。正是基于这一原因，中国医生在灾区实施紧急医疗救护，包括在非工作时间和非工作地点对患者实施紧急救治时，对可能存在的医疗过失责任的顾虑远远超过美国医生。

因此，在中国，制订相关法律以豁免参加救灾医疗救护和院外急救的医生可能存在的医疗过失责任变得尤为迫切。