PHC 大会热门话题： 社会办医翘首以待立法护航

文/星一

民营医院是春天还是冬天？不是一句「春天不远」就能解决问题的。我国民营医院近十几年的快速发展主要是政策推动，但今后则需要法律护航。

在当前医疗大环境下，民营医院执业面临许多发展障碍和法律困境，如民营医院准入制度滞后且长期未能解决，法人制度及合同制度在民营医院领域未能得到合理应用，营利性民营医院实际税负较重左右着医院经营方向，人事法律关系确定难影响民营医院人才引进等等。因而，不少医疗界人士和民营医院投资者对社会办医「专门法」翘首以待，一致认为，只有在顶层设计的法律框架内，社会办医才能作出科学合理的选择。

 鉴于此，中国医学科学院医疗法制研究室主任曹艳林与中国医院协会民营医院管理分会会长赵淳于今年四月率先提出了我国社会办医立法的呼吁和建议。健康报，中国经济导报，丁香园、健康界、新医界等几十家国家、行业媒体和业内著名自媒体先后刊发、转载了他们的有关文章。

社会办医亟待法律规范

众所周知，我国在医疗立法方面还没有专门的《医疗法》或《医疗机构法》，医疗机构主要法律依据是 1994 年颁布的《医疗机构管理条例》。20 多年过去了，我国医疗界发生了翻天覆地的变化，但《医疗机构管理条例》却一直没有修订，导致医疗机构法律规范与医疗机构生存现实存在较为严重的脱节，难以适应当前医疗机构依法规制的需要。为此，国家近年来出台了诸多政策文件，以此来规范医疗机构的运营。

在社会办医方面，2000 年为解决社会资本举办非营利性医疗机构登记问题，民政部、卫生部发布《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》，指出各类城镇非营利性医疗机构（政府举办的非营利性医疗机构除外）在取得《医疗机构执业许可证》后，应当依法到民政部门进行民办非企业单位登记，并就登记对象、登记程序和方法进行了详细规定。

2010 年 5 月，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，要求切实落实非营利性医疗机构的税收政策，鼓励医疗人才资源向民营医疗机构合理流动，确保民营医疗机构在人才引进、职称评定、科研课题等方面与公立医院享受平等待遇，并明确从医疗质量、医疗行为、收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展。

2010 年 11 月，国务院办公厅转发国家发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，就放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境，促进非公立医疗机构持续健康发展等 3 个方面，提出了 25 条意见，对如何促进社会资本举办医疗机构进行了系统规定。

此外，近五年来，国家层面还下发了《关于促进健康服务业发展的若干意见》、《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》、《关于深化「放管服」改革激发医疗领域投资活力的通知》等文件，都对社会办医提出相关政策和要求。

而在地方层面，各地也纷纷出台了相关政策，在支持鼓励的同时，对社会办医做出规范。例如，《深圳经济特区医疗条例》规定，取消社会办医的设置许可，变两次审批为一次性审批，民营医疗机构用电、用气、用水与公立医疗机构同价，财政部门还会根据民营医疗机构提供的基本医疗服务情况，给予其适当补助。重庆出台的《关于加快发展社会办医的通知》明确，只要具备开办医疗机构的资格, 都可以随时申请开办医疗机构，并不再受医疗机构设置规划的限制，同时将审批权下放到区县级卫生管理部门。

尽管国家和地方均有不少涉及社会办医的规章制度，但多位专家认为，我国对民办医疗的管理还停留在依靠政策推动和规范社会办医的阶段，并没有上升到立法层面，因而支持和监管的效果会大打折扣。

卫健界「宪法」呼之欲出

2017 年 12 月 22 日，历经十五年酝酿的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（以下简称《健康促进法》）首次提交十二届全国人大常委会审议。2018 年 9 月 7 日，十三届全国人大常委会公布立法规划共 116 件，其中《健康促进法》位于第一类项目，明确表示该法案立法条件比较成熟，目前已提请审议。

全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员柳斌杰介绍，该法是卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，旨在落实宪法关于国家发展医疗卫生事业，保护人民健康的规定；引领医药卫生事业改革和发展大局；推动和保障健康中国战略的实施。

北京大学中国卫生经济研究中心研究员陆志方是《健康促进法》二审前的「立法研究」七人课题组成员之一，他认为，该法可以说是医疗卫生界的「宪法」，其主要立法目的有三个方面：落实宪法关于国家发展医疗卫生事业，保护人民健康的规定；引领医药卫生事业改革和发展大局；推动和保障健康中国战略的实施。

据介绍，《健康促进法》名称确定可谓一波三折：2003 年，第十届全国人大常委会立法规划称之为《初级卫生保健法》；2008 年，第十一届全国人大常委会立法规划称之为《基本医疗卫生保健法》；2013 年，第十二届全国人大常委会立法规划称之为《基本医疗卫生法》，正式组织起草；2017 年 12 月，在 2016 年健康大会的影响下，加入「健康促进」的理念，称之为《健康促进法》。今后，或可能再次更名为《中华人民共和国健康法》。

《健康促进法》首次在法律层面上明确「健康是人的基本权益、实施健康中国战略、建立基本医疗卫生制度、重点完善分级诊疗」等基本制度，并将医改中一些行之有效的举措上升为法律规定。纵观共十章 102 条的《健康促进法》，可以发现诸多亮点，首先，该法紧贴时代脉搏，从医疗卫生、基本医疗到大健康理念的贯彻，呼应了 2016 年的健康大会精神；其次，涵盖面广，包括全局观与系统论的理念、健康管理制度（健康管理师的地位）、社工制度、筹资与支付、社会办医的公平性、患者权利保护等；再次，关注医院管理，包含现代医院管理、分级诊疗、重视标准化等。

在社会办医方面，第八十三条指出，国家对非营利性医疗机构和营利性医疗机构实行依法登记、分类管理。鼓励公民、法人和其他组织依法举办非营利性医疗机构。以政府预算资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构。社会办医疗机构在社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面与公立医疗机构享有同等政策。第八十四条指出，禁止政府办公立医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构。由此可见，目前提请审议中的《健康促进法》，从法律层面对社会办医一些重大原则问题和实际问题，进行了明确、裁定和规范，对规范社会办医、促进民营医院健康良性发展，具有不可低估的积极作用。

社会办医「专门法」任重道远

公元前 2006 年，古巴比伦崛起，城市进化成国家，部族进化成社会，进化带来分化，在汉谟拉比的领导下，神学、文学、药典、法典相继出现，一代王朝开启人类文明。由进化到分化是世间万物发展的定律，如果说《健康促进法》的出台将是我国医疗界的一次进化，那么社会办医「专门法」的诞生则会成为法律细分的必然。

2017 年的中国民营医院发展报告显示，2016 年我国民营医院 1.64 万家，占我国医院总数的 56.39%；民营医院床位数 123.36 万张，占全国床位总数的 21.69%；诊疗人次达 4.22 亿人次，占全国总数的 12.91%；住院人次达 2777 万人次，占全国总数的 15.84%。截止目前，民营医院数量已近二万。由此可见，民营医院在我国医疗体制中的重要地位日益显现，成为激活医疗市场的重要力量。

然而，一方面，民营医院在激烈的市场竞争中并没有显现出机制灵活的优势，也没有形成自身的医疗特色，更没有得到与民营医院数量相匹配市场份额，社会影响力不大；另一方面，社会办医涉及的问题比政府办医更加复杂，但《健康促进法》并非专门的、针对社会办医的法律，不仅无法涵盖社会办医的方方面面，对许多实际问题也不能提供有效的解决对策。

例如，在民营医院属性问题上，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》，各类城镇非营利性民办医疗机构登记为民办非企业单位，有法人、合伙和个体三种形式。但由于其不是企业，不能参照《公司法》等法律法规进行约束，而民办非企业单位又没有相应的上位法，规范其具体类型、责任分担，也没有相应的审查机制，因此，有些地方「以非营利之名行营利之实」，出现了各种形式的「股份制非营利性」机构，这与民办非企业单位非营利目的存在矛盾。

不少学者认为，社会办医「专门法」关乎整个行业发展，然而，这个「专门法」的出台可能要经过较长的立法路程。瓶颈主要表现在以下几个方面：民营医院立法研究不够深入；民营医院管理者法律意识不强；民营医院现有政策难兑现；卫生行政部门执法力度不够；法律救济方式未得到充分运用。

原国家卫生计生委法制司司长张春生表示，社会办医「专门法」的制定应注意以下四个方面：第一，借鉴《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》的立法经验，推动社会办医专项立法；第二，尽快明确非营利性医疗机构产权归属；第三，完善非营利性医疗机构登记管理、税收等政策；第四，明确非营利性医疗机构性质转换和监管政策。

可以说，社会办医「专门法」是实施健康中国战略的需要，是保障公民健康权益的需要，更是保障民办医疗健康发展的需要。当此之际，如何在新医改政策背景下系统研究我国民营医院发展面临的法律困境，探索具有中国特色的民营医院法制之路，已成为当前医疗卫生体制改革与卫生事业发展的重要课题。

为此，2018 年 11 月 16-18 日，在即将举办的「2018 中国民营医院发展年会」上，主办方特别设置了「社会办医立法与两类医疗机构资产合法处置」主题分享沙龙，届时，医疗和法律界人士将共同探讨社会办医「专门法」何去何从。

编辑： dxy_ai3h0e56    来源：丁香园